解读《楚雄州人民政府办公室关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的实施意见》

近日，楚雄州人民政府办公室印发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的实施意见》（楚政办发〔2018〕19号，以下简称《实施意见》），为便于各级各部门和社会公众更好地理解《实施意见》的相关内容，切实做好落实工作，现将出台背景、编制过程和主要内容解读如下：

一、出台背景

2018年5月31日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），明确指出，制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。从国家层面对行政规范性文件制定和监督管理工作作了明确规定。2018年9月13日，云南省人民政府办公厅发布了《云南省人民政府办公厅关于进一步加强行政规范性文件制定和监督管理工作的意见》（云政办发〔2018〕75号），明确提出准确把握和识别行政规范性文件；严格行政规范性文件制定主体、权限和制发数量管理；严格行政规范性文件制定和监督管理；加强监督检查，严格责任追究。要求各地各部门要按照要求抓紧对本地本部门的文件开展自查自纠，同时要求各地各部门结合实际，认真贯彻落实文件精神，加强行政规范性文件监督管理工作。州委州政府高度重视行政规范性文件监督管理工作，要求针对楚雄州行政规范性文件管理工作中存在的问题，进一步加强行政规范性文件制定和监督管理工作，遏制乱发文、出台“奇葩”文件的情况，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。州政府办公室出台了《楚雄州人民政府关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的实施意见》（楚政办发〔2018〕19号）。该《实施意见》明确了准确把握和识别行政规范性文件、严格行政规范性文件制定主体、权限和制发数量管理等措施。

二、编制过程

为了认真贯彻落实《云南省人民政府办公厅关于进一步加强行政规范性文件制定和监督管理工作的意见》（云政办发〔2018〕75号）文件和州政府领导的指示，深入推进《云南省行政规范性文件制定和备案办法》（省政府令第212号，以下简称212号令），进一步抓好楚雄州规范性文件制定和监督工作，州政研法制办高度重视，立即着手起草工作。认真研究《云南省人民政府办公厅关于进一步加强行政规范性文件制定和监督管理工作的意见》，结合楚雄州实际，起草《实施意见》，并在充分吸收借鉴基层经验的基础上，对文稿反复修改完善。

三、主要内容

在起草过程中，州政研法制办切实提高政治站位，严格对标《云南省人民政府办公厅关于进一步加强行政规范性文件制定和监督管理工作的意见》的内容，坚持基本框架不变，不折不扣落实通知各项工作和要求，与省政府保持高度一致；同时，坚持问题导向，结合全州各级各部门在贯彻212号令和开展规范性文件制定和监督管理工作中的实际困难，充实完善相应内容。主要体现在以下几个方面：

（一）增加了准确把握和识别行政规范性文件的要求。在工作实践中，行政规范性文件的认定是个难题。为便于各级各部门准确认定行政规范性文件，结合《云南省行政规范性文件制定和备案办法》的规定，增加了行政规范性文件具有行政性、对象不特定性、普遍约束力、反复适用性、强制性、外部性的特点的内容。同时要求各县市政府法制工作机构或者州、县市部门法制工作机构要根据其概念、特征，按照《云南省人民政府办公厅关于加强行政机关规范性文件合法性审查工作的意见》（云政办发〔2015〕53号）《云南省人民政府法制办公室关于贯彻云南省人民政府办公厅关于加强行政机关规范性文件合法性审查工作的意见的通知》（云府法〔2015〕38号）要求，根据《楚雄州人民政府办公室关于实行规范性文件“三统一”制度的通知》中对行政规范性文件范围的界定，在合法性审查意见书中写明认定意见，对认定把握不准的要及时研究、请示，避免出现行政规范性文件漏审查、漏登记、漏编号、漏公布和漏备案的情况。

（二）强化了行政规范性文件制定主体的要求。结合212号令的规定和楚雄州工作实际，明确只有依法确定或者公布的行政规范性文件制定主体才能在其法定职权范围内，依照法定程序制定规范性文件。州人民政府负责备案审查的部门要依法确定并公布州级部门规范性文件制定主体，县级以上人民政府要对本级的行政规范性文件制定主体予以确认、公布，公布结果及时报送上一级人民政府负责备案审查的部门备案。

（三）规范了行政规范性文件制定程序。结合212号令规定，重申了行政规范性文件应当依照起草调研、公开征求意见、专家论证、合法性审查、集体讨论决定、登记编号、公布、备案的法定程序制发，对属于重大行政决策的行政规范性文件，以及其他在社会稳定、生态环境、社会效益、法律纠纷、财政金融和公共安全等方面可能存在风险的行政规范性文件，还应当按照有关规定进行风险评估。

（四）强调了行政规范性文件统一登记编号公布。结合212号令相关规定和《楚雄州人民政府办公室关于实行规范性文件“三统一”制度的通知》，明确规定行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关的办公机构统一登记、统一编号。制定机关的办公机构要建立行政规范性文件登记簿，及时准确进行登记。行政规范性文件使用专用发文字号，发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。其中发文机关代字由其所在行政区域代字、机关代字、行政规范性文件代字组成，行政规范性文件代字统一使用“规”字。

（五）强化监督检查严格责任追究。要求县级以上人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府、各部门对本部门制发的行政规范性文件要加强监督检查，发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府形象和公信力的，要加大查处力度，对负有责任的领导干部和直接责任人员，依纪依法追究责任。对问题频发、造成严重后果的县市和部门，要采取约谈或者专门督导等方式督促整改，必要时向社会曝光。同时，建立督查情况通报制度，对工作落实好的，予以通报表扬；对工作落实不力的，予以通报批评。

原文：楚雄州人民政府办公室关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的实施意见