解读《楚雄彝族自治州行政规范性文件制定和备案办法》

第十二届楚雄州人民政府第46次常务会议审议通过的《楚雄彝族自治州行政规范性文件制定和备案办法》（楚政通〔2018〕39号，以下简称《办法》），自2018年12月6日起施行。为了便于政府相关职能部门、各企事业单位以及社会公众等更好地理解《办法》相关内容，现就《办法》出台的背景情况和主要内容等作如下解读：

一、立法的背景情况

1990年9月21日，省人民政府印发了《云南省行政机关规范性文件备案规定》，建立了规范性文件备案制度。2004年8月2日，州人民政府公布了《楚雄彝族自治州规范性文件制定办法》（州人民政府令第2号，以下简称2号令），自2004年9月1日起施行，将楚雄州规范性文件制定、审查、备案工作纳入了法制轨道。2004年11月7日，省人民政府公布了《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》（省人民政府令第129号，以下简称129号令）。楚雄州2号令和省政府129号令实施以来，楚雄州规范性文件制定、备案工作取得了明显成效，为楚雄州依法规范行政权力，保障管理相对人利益，维护社会主义法制统一，推进依法行政进程，发挥了重要作用。但也存在规范性文件的含义不够明晰，难以界定、合法性审查制度不够严格等问题。而且，现行的规范性文件登记备案体制不适应《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（中发〔2015〕36号）关于规范性文件由制定机关进行统一登记、统一编号、统一公布的要求，以及云南省推行的规范性文件制定主体资格制度、合法性审查制度、规范性文件制定质量把控制度等要求。因此，有必要根据省政府新制定实施的212号令，结合楚雄州行政和规范性文件制定、监督、管理实际，重新制定我州的《办法》，以适应规范性文件管理工作的新形势、新要求，推进楚雄州法治政府建设。

二、《办法》的主要内容

《办法》共47条，主要内容为规范性文件的定义、应当纳入行政规范性文件管理的文件范围、不纳入行政规范性文件管理的文件范围，制定权限和范围、起草和审查、决定和公布、备案和监督、法律责任等。

（一）关于规范性文件的定义

《办法》所称规范性文件，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定并公布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件，但规章除外。制定机关内部工作制度、人事任免决定、奖惩决定、对具体事项作出的行政处理决定和向上级行政机关报送的请示、报告等文件不属于规范性文件。

（二）关于纳入和不纳入行政规范性文件管理的文件范围的界定

为便于实践中把握，根据《云南省人民政府办公厅关于加强行政机关规范性文件合法性审查工作的意见》（云政办发〔2015〕53号）《云南省人民政府法制办公室关于贯彻云南省人民政府办公厅关于加强行政机关规范性文件合法性审查工作的意见的通知》（云府法〔2015〕38号）对行政规范性文件范围的界定，结合楚雄州实际，《办法》列举了属于规范性文件的范围和不属于规范性文件的范围。

（三）关于规范性文件制定主体

为了规范制定主体，办法明确各级人民政府、县级以上人民政府依法设立的工作部门和派出机关、法律法规授权组织，可以依法制定规范性文件。行政机关的议事协调机构，临时机构，部门管理机构、派出机构和内设机构，不得制定规范性文件。同时，明确建立规范性文件制定主体资格制度，由法制机构负责确认及公布规范性文件制定主体。

（四）关于规范性文件制定程序

为了规范规范性文件的制定程序，《办法》规定规范性文件

从起草到最终发布一般应当经过起草调研、公开征求意见、专家论证、合法性审查、集体讨论决定、登记编号、公布、备案等程序。属于重大行政决策的规范性文件，还应当按照《云南省重

大行政决策程序规定》等规定进行风险评估。

（五）关于合法性审查制度

为了落实十八届三中全会《决定》中“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”的要求，《办法》明确了规范性文件在提交会议讨论决定前，必须由制定机关法制机构或者负责法制工作的机构进行合法性审查的程序，明确合法性审查内容包括制定主体、依据、内容、权限、程序等五个方面，从立法层面强化了规范性文件合法性审查制度。

（六）关于“三统一”制度

为落实《纲要》关于“实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度”的要求，根据《云南省人民政府办公厅关于实行规范性文件“三统一”制度的通知》（云政办函〔2017〕211号），《办法》明确实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一公布制度。未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件无效，不得作为实施行政管理的依据。文件出台前由制定机关的办公机构实行文件“三统一”管理，由制定机关办公室负责规范性文件的统一登记、统一编号、统一印发，减少文件运转环节，提高行政效率。

（七）关于规范性文件的有效期制度

制定机关可以根据需要确定规范性文件的有效期，有效期一般不超过5年。名称冠以“暂行”“试行”的，有效期一般不超过3年。规范性文件标注有效期的，制定机关应当于有效期届满前6个月对其实施情况进行评估。经评估，需要继续实施的，由制定机关按照本办法规定的程序重新登记、编号、公布，并报送备案。

（八）关于规范性文件审查建议制度

为了便于公民、法人或其他组织对规范性文件进行监督，《办法》规定公民、法人和其他组织认为规范性文件存在合法性问题的，可以向其制定机关书面提出审查建议，制定机关收到书面审查建议后，应当予以研究。经研究，认为规范性文件确有违法的，制定机关应当自行改正或者撤销，并将审查情况告知申请人。

（九）关于规范性文件监督制度

为了适应新形势下规范性文件监督工作的需要，《办法》明确：一是通报制度，规定县级以上人民政府法制机构定期对本地区规范性文件的备案审查情况进行通报；二是目录公开制度，明确制定机关通过政府网站定期向社会公布现行有效的规范性文件目录，县级以上人民政府法制机构通过政府网站定期向社会公布准予备案的规范性文件目录；三是评估制度，明确规范性文件的制定机关或者实施机关根据实际需要，开展规范性文件评估工作；四是清理制度，明确制定机关每5年组织一次规范性文件全面清理，以及应当开展即时清理的情形。

（十）关于法律责任

为了保证规范性文件制定和备案监督制度落到实处，根据《云南省规范性文件备案过错责任追究规定》（云监〔2005〕7号）有关规定，《办法》明确了规范性文件制定机关、备案审查机构以及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员违反本办法有关规定应当承担的法律责任。

原文：楚雄州人民政府关于印发楚雄彝族自治州行政规范性文件制定和备案办法的通知