楚雄州人民政府办公室关于《楚雄彝族自治州行政规范性文件管理办法（征求意见稿）》公开征求意见的公告

为充分发扬民主、反映民意、集中民智，增强制度透明度，提高制度建设质量，现将《楚雄彝族自治州行政规范性文件管理办法（征求意见稿）》全文公布，征求社会各界意见，有关单位和各界人士可以在2025年3月25日前提出修改意见：

一、登录楚雄彝族自治州人民政府网站，下载《楚雄彝族自治州行政规范性文件管理办法（征求意见稿）》文本；

二、通过电子邮件方式将修改意见发送至邮箱：cxzsfjfgk@163.com；

三、通过信函方式将修改意见寄至：云南省楚雄市茶花大道463号楚雄州司法局办公室（邮政编码：675000）。

楚雄州人民政府办公室

2025年3月14日

楚雄彝族自治州行政规范性文件管理办法

（征求意见稿）

目   录

第一章  总则

第二章  制定

第三章  备案

第四章  评估清理

第五章  监督管理

第六章  附则

第一章  总则

第一条  为加强行政规范性文件管理，提高行政规范性文件质量，维护国家法制统一，深入推进依法行政，全面建设法治政府，根据《云南省行政规范性文件管理办法》等有关规定，结合楚雄州实际，制定本办法。
　　第二条  本州行政区域内行政规范性文件的制定和监督管理工作，适用本办法。法律、法规、规章以及上级政策文件另有规定的，从其规定。
　　第三条  本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件。

行政规范性文件分为政府行政规范性文件和部门行政规范性文件。州、县市人民政府及其派出机关制定的行政规范性文件，为政府行政规范性文件。州、县市人民政府工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件，为部门行政规范性文件。

第四条  行政规范性文件应当同时具备行政性、对象不特定性、普遍约束性、反复适用性、强制性、外部性等特征。

下列文件属于行政规范性文件：

（一）行政机关转发上级机关行政规范性文件的同时，提出具体实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的文件；

（二）行政机关转发下级机关的行政规范性文件，表示同意行政规范性文件内容的文件；

（三）行政机关批复的内容既适用于请示机关所在区域，又适用于批复机关管辖范围的同类事项，具有事实上的普遍适用性的文件；

（四）行政机关或者法律法规授权组织对本机关实施的行政处罚、行政许可等自由裁量权进行细化、量化的文件；

（五）行政机关决定废止、宣布失效行政规范性文件的文件。

第五条 下列文件不属于行政规范性文件：

（一）会议文件，包括会议通知、会议纪要及会议讲话材料等；

（二）商洽工作函件，包括行政机关之间的商洽工作、询问和答复问题等；

（三）发文机关内部的工作制度，包括工作规划、计划、要点、考核、监督检查等文件；

（四）人事任免及奖惩、通报文件；

（五）各类应急预案；

（六）征地补偿、安置方案；

（七）下达预算、分配资金、批复项目的文件；

（八）对格式文本、报表等技术事项作出规定的文件；

（九）其他行政机关内部（本级机关内部或者上下级机关之间）管理的文件；

（十）行政机关对具体事项作出的行政处理决定文件。

第六条  州、县市人民政府办公机构负责本级人民政府行政规范性文件处理和统一公布工作，并对下级行政机关的相关工作进行业务指导和监督。
　　州、县市人民政府所属工作部门以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织负责本单位行政规范性文件的管理，并承担相关政府行政规范性文件的起草、实施、评估、清理等工作。
　　州、县市人民政府备案审查部门（以下简称备案审查部门）负责本级人民政府行政规范性文件的合法性审核工作和报送本级人民政府备案的行政规范性文件的审查工作，对行政规范性文件制定和管理工作实施指导和监督。
　　州、县市人民政府市场监督管理部门负责指导和组织实施本行政区域行政规范性文件公平竞争审查工作。
　　第七条  行政规范性文件管理工作纳入法治政府建设督察的范围，作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。督察、考评工作按照统筹规范督查检查考核工作的相关规定开展。

第八条  州、县市人民政府应当加强行政规范性文件管理队伍建设，配齐配强合法性审查工作力量，强化业务培训，提高工作质量。

第二章  制定

第九条  下列单位可以制定行政规范性文件：

（一）州、县市、乡镇人民政府；

（二）州、县市人民政府的工作部门；

（三）州、县市人民政府的派出机关；

（四）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

除法律、法规规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构，政府工作部门的内设机构、派出机构，不得制定行政规范性文件。

第十条  备案审查部门应当编制本级行政规范性文件制定主体清单，报本级人民政府确定后向社会公布。乡（镇）人民政府、街道办事处列入县级行政规范性文件制定主体清单。

未经确认并公布的行政规范性文件制定主体，不得制定行政规范性文件。
　　第十一条  涉及两个以上制定机关职权范围的事项，需要制定行政规范性文件的，有关制定机关应当联合制定行政规范性文件。两个以上制定机关联合制定行政规范性文件，应当明确其中一个制定机关为主办机关。

第十二条  制定行政规范性文件应当符合下列要求：

（一）具有制定的必要性和可行性；

（二）符合上位法和相关政策规定，并与相关行政规范性文件相协调；

（三）具有明确的制度、措施、程序等实质内容；

（四）逻辑结构严密，表述简洁准确，语言文字规范；

（五）程序符合规定。

法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，或者现行有效行政规范性文件已有规定的，不得制定内容重复的行政规范性文件。

第十三条  行政规范性文件不得规定下列事项：

（一）增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；

（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等，增加办理行政许可事项的条件；

（三）设定证明事项；

（四）违法减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、劳动权、休息权等基本权利；

（五）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；

（六）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的政策措施；

（七）其他应当由法律、法规、规章规定的事项。

第十四条  制定行政规范性文件应当经过下列程序：

（一）评估论证；

（二）公开征求意见；

（三）合法性审查；

（四）集体讨论决定；

（五）向社会公开发布。

因预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定，需要立即制定行政规范性文件的，可以简化制定程序，经合法性审查、集体讨论决定后，向社会公布。

制定行政规范性文件涉及重大行政决策的，还应当遵守国家和省、州关于重大行政决策程序的规定。

第十五条  起草行政规范性文件应当对其必要性、可行性、合理性和宏观政策取向一致性进行全面论证，调研、梳理存在的问题，对需要解决的问题、拟设立的主要制度、主要措施及其预期效果和可能产生的影响进行评估。

对专业性、技术性较强的行政规范性文件，起草单位可以吸收相关领域的专家参与起草工作，也可以委托相关领域专家、高等院校、研究机构、社会组织等第三方起草。

制定涉及重大公共利益或者公众权益，可能引发社会稳定、公共安全、生态环境等风险的行政规范性文件，起草单位应当按照规定进行风险评估。

制定涉及妇女、儿童权益的行政规范性文件，应当进行性别平等、儿童友好评估。

评估结论应当在行政规范性文件起草说明中载明。

第十六条  对专业性、技术性较强的行政规范性文件，起草单位应当组织参与起草人员以外的相关领域专家进行论证。

专家论证可以采取咨询会、论证会或者书面咨询等形式进行。选择专家参与论证，应当坚持专业性、代表性和中立性原则。

专家应当独立开展论证工作，客观、公正、科学提出论证意见，依法履行保密义务；专家论证后，应当出具由其签名或者盖章的书面论证意见。

论证结论应当在行政规范性文件起草说明中载明。

第十七条  行政规范性文件内容涉及其他机关职责的，起草单位应当充分征求相关机关的意见，相关机关应当及时反馈意见和建议。

除依法应当保密的外，行政规范性文件草案应当向社会公开征求意见。起草单位应当将行政规范性文件草案及其说明等材料通过政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视等便于社会公众知晓并参与的途径公开征求意见，期限一般不少于10日；涉及经营者经济活动的，期限一般不少于30日。

起草涉及经营者经济活动的行政规范性文件，应当充分听取经营者和行业协会商会的意见。起草涉及公众重大利益、公众意见有重大分歧、可能影响社会稳定，或者法律、法规、规章规定应当听证的行政规范性文件，应当进行听证。

第十八条  有关机关对行政规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草单位应当进行协商。对重大分歧意见的协商和处理情况，应当在起草说明中载明。

公民、法人或者其他组织对行政规范性文件草案内容提出意见的，起草单位应当予以研究处理。对相对集中的意见和建议不予采纳的，应当在起草过程中通过座谈会等方式及时进行沟通协商并说明理由，必要时公开反馈意见采纳情况，相关情况应当在起草说明中载明。

第十九条  起草涉及经营者经济活动的行政规范性文件，起草单位应当按照规定开展公平竞争审查。
    政府行政规范性文件，由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。起草单位应当开展初审，并将行政规范性文件草案和初审意见送市场监督管理部门审查。

部门行政规范性文件，由起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。拟由多个部门联合出台的行政规范性文件，由牵头起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。

第二十条  行政规范性文件在提交制定机关集体讨论决定前，应当进行合法性审查。不得以征求意见、会签、参加讨论、法律顾问出具意见等方式代替合法性审查。

未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交制定机关集体讨论决定。

第二十一条  制定机关应当明确承担行政规范性文件合法性审查工作的部门或者机构（以下统称审查机构），具体负责行政规范性文件的合法性审查工作。

乡（镇）人民政府、街道办事处未明确专门审查机构或者专门审查人员的，由县（市）人民政府确定的审查机构进行审查。

政府行政规范性文件或者报请政府批准后印发的部门行政规范性文件，应当先由起草单位审查机构进行审查，再由政府审查机构进行审查。

部门行政规范性文件由本部门审查机构进行审查。

第二十二条  审查机构应当按照《云南省行政规范性文件管理办法》第二十条至第二十三条的规定开展合法性审查。

第二十三条  行政规范性文件应当经制定机关集体讨论决定。政府行政规范性文件应当经本级人民政府常务会议或者全体会议讨论决定，部门行政规范性文件应当经本部门领导班子会议讨论决定。

提请本级人民政府常务会议或者全体会议讨论决定的规范性文件，应当先行经过起草部门领导班子会议集体讨论通过。

第二十四条  起草单位提请本级人民政府审议行政规范性文件，应当提供下列材料：
　　（一）文件草案送审稿；
　　（二）起草说明，内容应当包括制定行政规范性文件的必要性、依据、制定过程、规定的主要制度和措施、有关方面的意见等；
　　（三）政策解读材料；　

（四）制定文件所依据的法律、法规、规章和上级政策；
　　（五）公开征求意见、听证、座谈等征求意见情况以及意见采纳和分歧协调情况相关材料；
　　（六）风险评估、公平竞争审查、专家论证、性别平等和儿童友好评估等评估论证相关材料；
　　（七）起草单位合法性审查意见；
　　（八）起草单位集体审议材料；
　　（九）政府办公机构要求的其他材料。
    第二十五条  行政规范性文件经集体讨论通过后，应当由制定机关的主要负责人签发。

行政规范性文件签发后，由制定机关办公机构统一登记、统一编号、统一印发。

（一）制定机关办公机构应当建立登记簿对行政规范性文件进行统一登记。

（二）行政规范性文件使用专用发文字号，发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。其中发文机关代字由其所在行政区域代字、机关代字、行政规范性文件代字组成，行政规范性文件代字统一使用“规”字。政府行政规范性文件编号为“×政规〔2×××〕×号”，部门行政规范性文件编号为“××规〔2×××〕×号”。

（三）行政规范性文件应当由制定机关办公机构统一印发，并通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊等途径公开向社会发布，同时应当按照有关规定进行解读。政府公报刊登的行政规范性文件文本为标准文本；政府网站登载的行政规范性文件文本为标准电子文本。

未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理的依据。

第二十六条  行政规范性文件应当标明具体施行日期，施行日期与公布日期的间隔不少于30日。因预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定，需要立即实施行政规范性文件的，可以自公布之日起立即施行。

第二十七条  行政规范性文件内容属于阶段性工作的，应当载明有效期，有效期不超过5年；名称冠以“暂行”、“试行”的，有效期不超过3年。有效期届满的，行政规范性文件自动失效。

第三章  备案

第二十八条  制定机关应当自行政规范性文件公布之日起30日内，按照下列规定报送备案：

（一）州、县市人民政府行政规范性文件，报上一级人民政府、本级人民代表大会常务委员会备案。州、县市人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件，报设立该派出机关的人民政府备案。

（二）部门行政规范性文件，报本级人民政府备案。其中，实行垂直管理的部门制定的行政规范性文件，报上一级主管部门备案，同时抄送制定机关所在地的本级人民政府。

（三）乡（镇）人民政府行政规范性文件，报上一级人民政府备案。

第二十九条　报送州、县市人民政府备案的行政规范性文件，应当提交备案报告、正式文本、制定说明、制定依据等一式三份，并同时提交电子文本，径送备案审查部门。

行政规范性文件备案报告应当载明行政规范性文件经有关会议审议情况、公布情况等内容。行政规范性文件的制定，按照本办法第十四条规定简化程序或者自公布之日起未满30日即施行的，应当在备案报告中注明理由。

报送州、县市人民代表大会常务委员会备案的行政规范性文件，按照《云南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》有关规定执行。

第三十条　备案审查部门应当按照《云南省行政规范性文件管理办法》第三十四条至第三十九条的规定对报送备案的行政规范性文件进行审查。

第三十一条　备案审查部门应当加强对行政规范性文件备案工作的监督检查，定期对本行政区域行政规范性文件的备案审查情况进行通报。

制定机关应当通过政府网站定期向社会公布现行有效的行政规范性文件目录；备案审查部门应当通过政府网站向社会公布备案审查的行政规范性文件目录。

第四章  评估清理

第三十二条　行政规范性文件施行后，有下列情形之一的，应当进行评估：
　　（一）公民、法人或者其他组织提出较多意见，可能存在合法性、合理性问题的；
　　（二）立法机关、司法机关、行政复议机关等国家机关提出意见或者建议，可能存在合法性、合理性问题的；
　　（三）制定机关认为应当开展评估的其他情形。

政府行政规范性文件由起草单位或者实施单位组织评估，部门行政规范性文件由制定机关组织评估。
　　评估机关可以自行或者会同有关部门开展评估，必要时也可以委托专业机构、社会组织等第三方进行评估。
    第三十三条　行政规范性文件有效期届满前6个月，制定机关应当组织起草单位或者实施单位对其有效期是否需要延续进行评估。经评估需要继续实施的，由制定机关按规定延续有效期后重新公布；经评估需要修改后继续实施的，由制定机关参照制定程序执行。

第三十四条  行政规范性文件评估，应当对其合法性、合理性、协调性、可操作性及其执行情况、施行效果、存在的问题及原因进行调查研究和综合分析，重点评估以下内容：
　　（一）是否符合现行有效法律、法规、规章和上级政策规定；
　　（二）具体制度措施是否与经济社会发展相适应；
　　（三）是否得到普遍遵守和执行，是否有效解决行政管理中存在的问题，是否实现预期目的。
　　第三十五条  行政规范性文件评估，应当形成评估报告，包括下列内容：
　　（一）评估工作的基本情况；
　　（二）评估内容分析和依据；
　　（三）评估结论和建议；
　　（四）其他需要说明的情况。
　　评估结论应当作为行政规范性文件修改、废止或者继续实施的重要依据。
    第三十六条  行政规范性文件有下列情形之一的，应当开展清理：
　　（一）涉及的领域已制定新的法律、法规、规章或者上级政策的；
　　（二）所依据的法律、法规、规章和上级政策被修改、废止或者实际情况发生重大变化，导致原有规定与之不相适应的；
　　（三）上级机关或者本级政府要求进行清理的其他情形。
　　前款第（一）（二）项规定的行政规范性文件清理，应当在相关上位法颁布、修改、废止或者上级政策发布后3个月内完成。

第三十七条  政府行政规范性文件由起草单位或者实施单位负责清理，部门行政规范性文件由制定机关负责清理。
　　第三十八条  行政规范性文件清理后，按照以下规定处理：
　　（一）符合法律、法规、规章以及上级政策规定，适应全面深化改革和经济社会发展需要的，继续有效；
　　（二）部分内容不符合法律、法规、规章以及上级政策规定的，应当修改；
　　（三）不符合法律、法规、规章以及上级政策规定，不适应全面深化改革和经济社会发展需要或者适用对象已消失的，应当废止。
    经清理，需要修改、废止的，制定机关应当在修改、废止决定作出后6个月内完成修改、废止工作。

第三十九条　行政规范性文件的修改、废止程序，参照制定程序执行。

修改行政规范性文件，仅作文字表述、管理部门名称调整等不涉及实体内容的，可以简化程序，经制定机关合法性审查、主要负责人批准后，向社会公布。

第五章　监督管理

第四十条　制定机关或者备案审查部门收到公民、法人和其他组织对行政规范性文件提出的书面审查意见建议，应当按照《云南省行政规范性文件管理办法》第四十六条规定办理。

第四十一条　公民、法人和其他组织在行政复议或者行政诉讼时提出的行政规范性文件审查申请，依照《中华人民共和国行政复议法》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定执行。

第四十二条　违反本办法规定，制定机关有下列行为之一的，由备案审查部门通知其限期改正；逾期未改正的，予以通报并督促改正；情节严重的，由有权机关追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任：

（一）未按照规定制定行政规范性文件的；

（二）不报送或者未按照规定报送行政规范性文件备案的；

（三）无正当理由拖延执行或者拒不执行备案审查意见的；

（四）未按照规定办理公民、法人和其他组织提出的书面意见的；

（五）未按照规定评估、清理行政规范性文件的。

第四十三条　审查机构未严格履行合法性审查职责导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依法追究有关责任人员的责任。

未经合法性审查或者不采纳合法性审查意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依法追究有关责任人员的责任。

第六章  附则

第四十四条  行政规范性文件由制定机关负责解释。行政规范性文件的解释与行政规范性文件具有同等效力。

第四十五条  本办法自2025年  月  日起施行。州人民政府于2018年12月6日发布的《楚雄彝族自治州行政规范性文件制定和备案办法》（楚政通〔2018〕39号）同时废止。

关于《楚雄彝族自治州行政规范性文件管理办法》（征求意见稿）的起草说明

为加强行政规范性文件管理，提高行政规范性文件质量，维护国家法制统一，深入推进依法行政，全面建设法治政府，按照州人民政府安排，州司法局会同州政府办公室，根据《云南省行政规范性文件管理办法》等有关规定，结合实际起草形成了《楚雄彝族自治州行政规范性文件管理办法》征求意见稿（以下简称《办法》）。现将《办法》起草有关情况说明如下：

一、制定《办法》的必要性

制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，事关公民、法人和其他组织切身利益，事关政府权威和形象。2018年，楚雄州出台了《楚雄彝族自治州行政规范性文件制定和备案办法》（以下简称《制定和备案办法》），施行7年来，为提高我州行政规范性文件制定质量，保障公民、法人和其他组织合法权益，维护国家法制统一，建设法治政府发挥了重要作用。2018年以来，国家层面相继出台了《优化营商环境条例》《公平竞争审查条例》和《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》等制度规定，2025年1月，省人民政府颁布实施《云南省行政规范性文件管理办法》（省政府令第234号），对加强行政规范性文件制定和监督管理工作提出新要求。为了适应新形势新任务新要求，有必要重新制定《办法》，

确保我州行政规范性文件管理有关规定符合国家、省现行要求，解决行政规范性文件管理工作中遇到的新情况新问题，及时将符合我州实际且行之有效的实践固化为《办法》的制度规定，进一步提高行政规范性文件质量，维护国家法制统一。

二、《办法》的起草过程

2025年1月15日召开的第十三届州人民政府第64次常务会议，传达学习了第十四届省人民政府第45次常务会议精神，要求州司法局要牵头认真研究制定贯彻落实《云南省行政规范性文件管理办法》的具体措施，加强行政规范性文件管理，提高行政规范性文件质量，维护国家法制统一，深入推进依法行政，全面建设法治政府。州司法局高度重视，第一时间向州政府办公室汇报，并与州政府办公室联合成立了《办法》制定工作小组，于2025年2月启动制定工作。按照时间进度安排，制定工作小组开展了参考资料汇编、初稿草拟、集中论证、讨论修改等工作，并于2月13日至17日深入武定、元谋、牟定、姚安等县以及州财政局、州人力资源和社会保障局、州卫生健康委、州市场监管局、州林草局、州医保局等6家州级部门进行调研，充分听取各级各部门关于制定《办法》的意见建议。经全面征集意见建议、反复讨论修改、数易其稿，形成了《办法》征求意见稿。

三、《办法》的主要内容

《办法》共6章45条，包括总则、制定、备案、评估清理、监督管理、附则。主要内容如下：

（一）第一章总则，共8条，第一条至第八条。主要明确《办法》制定目的、适用范围、行政规范性文件的定义、界定、相关部门职责、加强行政规范性文件管理等内容。与《制定和备案办法》相比，主要修改了以下内容：一是明确了相关部门在行政规范性文件管理工作中的职责；二是按照中央和省的要求，将行政规范性文件管理工作纳入法治政府建设督察内容，作为依法行政考核内容列入法治政府建设考核指标体系；三是针对各级行政规范性文件管理队伍薄弱的现状，明确规定县级以上人民政府应当加强队伍建设。

（二）第二章制定，共19条，第九条至第二十七条。主要明确行政规范性文件制定主体、制定程序要求等内容。优化了制定程序，严格落实《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《云南省行政规范性文件管理办法》等有关规定，全面细化了行政规范性文件制定应当履行的评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定、向社会公开发布等法定程序，根据法律法规和中央、省文件规定，新增了社会稳定风险评估、公平竞争审查、性别平等评估、儿童友好评估等程序。通过全面整合和优化制发程序，便于基层和部门在实践中贯彻落实。

（三）第三章备案，共4条，第二十八条至第三十一条。严格落实《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》以及《云南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《云南省行政规范性文件管理办法》要求，全面完善了行政规范性文件备案审查制度。

（四）第四章评估清理，共8条，第三十二条至第三十九条。细化评估和清理要求，规定了应当进行评估、清理的情形、实施单位、评估内容、评估报告、评估结论具体应用、清理后的处理方式、处理时限等。

 （五）第五章监督管理，共4条，第四十条至第四十三条。明确了公民、法人和其他组织对行政规范性文件提出审查意见建议的处理以及相关部门未依法严格履行职责的责任。

   （六）第六章附则，共2条，第四十四条、第四十五条。明确了行政规范性文件的解释、《办法》施行日期以及《办法》施行后《制定和备案办法》废止等内容。