解读《楚雄州城市公益性公墓建设和管理的意见》

2024年1月5日，楚雄州人民政府印发了《楚雄州城市公益性公墓建设和管理的意见》（楚政发〔2024〕2号，以下简称《意见》），为更好地理解《意见》，现解读如下。

一、《意见》制定背景

殡葬改革是党和政府一贯倡导的一项移风易俗的社会改革，是社会文明进步的重要标志之一。大力推进殡葬改革，是节约土地资源，保护生态环境，建设节约型社会、实行经济社会可持续发展的一项重要工作；是移风易俗，净化社会风气，提高城乡文明程度，构建和谐社会的重要内容；是关乎广大人民群众和子孙后代切身利益的重要工程。

“十三五”以来，楚雄州认真贯彻落实习近平总书记对民政工作的重要指示批示精神和考察云南重要讲话精神，攻坚克难，开拓创新，大力推进殡葬基础设施建设，全面实施惠民殡葬，建立长效机制，着力打造“绿色殡葬、惠民殡葬、文明殡葬”，圆满完成了“十三五”期间省政府与州政府签订的殡葬改革工作目标责任书任务，实现了七个全覆盖（即：10县市殡仪馆全覆盖、经营性公墓建设全覆盖、103个乡镇公益性公墓建设全覆盖、行政辖区划定为火葬区全覆盖、1106个村社区红白理事会全覆盖、惠民殡葬补助政策全覆盖、殡葬信息化互联互通管理全覆盖）。

为贯彻落实州委、州政府探索建设城市公益性公墓的工作要求，补齐城市公益性殡葬设施配套不足的短板，实现城市低收入群体“逝有所安”的愿望，根据省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于全面深化殡葬改革的实施意见的通知》（云办发〔2016〕65号）文件，州民政局牵头起草了《意见》，《意见》先后征求了10县市人民政府及26家州殡葬改革领导小组成员单位的意见建议，召开专家论证会，开展社会稳定风险评估和合法性审查，并提请十三届州人民政府常务会议审议通过，修改完善后印发。

二、《意见》主要内容

《意见》分为指导思想和基本原则、服务对象、目标任务、公墓建设、公墓管理5个部分，对规划选址、建设标准、公墓审批、公墓投资、公墓性质、公墓收费、公墓管理7个方面进行了明确。

（一）明确了建设规划。全州共规划建设城市公益性公墓10个，每个县市各建1个，按照“建墓不见墓，墓园变公园”的理念，坚持“节地生态、绿色环保、立足现实、兼顾发展”的原则，规划建设中尽量保留原有树木，最大限度降低建设成本和节地生态安葬，及时启动建设，确保2025年年底以前建成投入使用。

（二）明确了选址要求。要符合当地城市发展规划，优先利用荒山瘠地，并组织发改、财政、林草、自然资源规划、生态环境、住建等部门对辖区内城市公益性公墓进行专项规划。

（三）明确了建设规范。根据住房城乡建设部和国家发展改革委批准发布的《城市公益性公墓建设标准》（建标〔2017〕60号）文件，对城市公益性公墓建设的墓区绿化、道路、墓穴与骨灰安放数量比、墓碑高度等标准进行了明确，明确要求严禁修建超面积墓、家族墓和豪华墓。在城市公益性公墓建设中要因地制宜，努力降低建设成本，建设标准要严格执行国家和省的有关规定。公墓总占地面积按照申请地常住人口数量、年死亡率、满足20年使用需求等因素测算公墓总占地面积；墓位建设方面，骨灰安放格位的单位建筑面积指标不宜大于0.25㎡/格，独立墓穴的单位占地面积不得超过0.5㎡，合葬墓穴的单位占地面积不得超过0.8㎡（不含公共绿化和道路用地），墓碑高度从地面起不超过0.8m；公墓绿化覆盖率不低于50%等。

本指导意见中，墓区指骨灰安葬墓穴区和骨灰安放格位区。城市公益性公墓应体现人文关怀，不仅要满足骨灰安葬方面的需求，更要满足人们精神心理方面的需要。墓区建设应在尽可能小的空间内取得更大的骨灰安置量，倡导建设单人骨灰安葬或双人骨灰合葬占地小于国家规定标准的节地型墓位，应当使用可降解骨灰容器，提倡地面不建墓基、地下不建硬质墓穴，墓碑小型化、微型化，最大限度降低硬化面积提高绿化覆盖率，并鼓励家庭成员采用合葬方式提高单个墓位使用率，在追求墓碑小型化的同时，也应追求安葬方式的革新，使得墓区体现较高的艺术性，使得祭扫人员的精神得到抚慰。

（四）明确了审批监管。建设城市公益性公墓的审批及报件材料按照经营性公墓建设的程序进行。根据《云南省民政厅关于加强和规范经营性公墓审批监管工作的通知》（云民发〔2021〕188号）和省民政厅、省自然资源厅、省林草局印发的《关于进一步完善公益性安葬设施建设审批手续有关工作的通知》（云民发〔2022〕65号）文件，建立县级公益性安葬（放）设施，由县市民政部门提出申请，经本级人民政府审核后报州民政部门审批。申请文件应当包括：建设公墓的申请报告，自然资源、住建、生态环境部门的审查意见，建设公墓的可行性报告以及法律法规要求的其他有关材料，涉及林地的还应有林草部门的审查意见。对于违法违规审批和审批过程中有失职渎职行为的，要加强有关部门负责人的责任。

县级民政部门负责与本级相关部门沟通协调，协助建墓单位办理相关手续；负责检查和核验相关手续的完整性、合法性；负责公墓建设的全程监管，发现建设方面的问题及时要求整改或与有关部门沟通解决，重要问题及时报上级部门处置；负责组织有关部门共同实施本级验收；对公墓的建设经营管理负第一监管责任。

州级民政部门依据有关规定，按照程序、标准及相关要求实施审批，及时报备，对审批结果负法律责任；负责对公墓建设质量实施随机监管，及时处理反映的问题；负责公墓建设验收并核发《公墓经营许可证》；对公墓的经营管理负主要监管责任，及时查处发现和反映的问题；负责组织公墓年检。

（五）明确了投资对象。探索由政府核算成本、召开听证会，实行政府定价管理、统一建设标准和收费价格管理的运营模式。建设资金主要由县市人民政府负责筹集，原则上由州属或县属国有企业投资运营。积极争取各级政府的资金支持，并享受相关优惠政策。

（六）明确了收费标准。若省级对城市公益性公墓价格收费事宜有了明确规定，按规定执行；若省级未作出规定，由县市发改部门和民政部门提出方案经同级人民政府审核同意后报州发展改革委会同州民政局审批。公墓维护管理费交纳年限最长不得超过20年，使用期满丧属须续交护墓管理费，未按时交纳的，公墓管理单位应及时告知丧属，并在当地主要媒体平台上进行公告，自公告之日起，超过半年仍未交费的，可按无主坟处理。各项收费须依法依规实行明码标价并在醒目位置公示。

（七）明确了管理要求。州民政局每年组织一次公墓年检，年检合格的公墓可继续使用，年检不合格的公墓，责令限期整改，逾期整改不到位的，按照有关规定处理。县市民政部门负责日常监管，对辖区内城市公益性公墓的规划、建设、管理严格把关，禁止城市公益性公墓以任何形式转变为经营性公墓，禁止从事以营利为目的经营活动，城市公益性公墓运营单位必须凭死亡证或火化证出售墓位、格位。禁止在公墓内建活人墓，但为死者的健在配偶留作合葬的墓穴除外，禁止预售或转让墓位、格位，不得以虚假宣传手段欺骗群众。

文件：楚雄州人民政府关于楚雄州城市公益性公墓建设和管理的意见