楚雄州人民政府办公室关于加强行政机关规范性文件合法性审查工作的意见

各县市人民政府，州直各部门，楚雄开发区管委会：

为认真贯彻落实《云南省人民政府办公厅关于进一步加强行政机关规范性文件合法性审查工作的意见》（云政办发〔2015〕53号）（以下简称意见）精神，进一步加强我州行政机关规范性文件合法性审查工作，提高规范性文件质量，保证法制统一，深入推进依法行政、加快建设法治政府，结合我州实际，提出如下意见：

一、进一步提高对规范性文件合法性审查工作重要性的认识

《意见》是规范行政机关抽象行政行为、加强政府系统内部层级监督的重要文件，也是《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》的重要补充，对于行政机关提高规范性文件质量，依法规范行政权力，保障公民、法人和其他组织合法权益，深入推进依法行政、加快建设法治政府，维护社会稳定，促进我州经济社会发展具有重要意义。各级各部门要认真按照《意见》要求，进一步强化规范性文件合法性审查工作，及时组织行政机关公文处理工作人员和法制机构工作人员进行专题学习和培训，使之熟练掌握规范性文件的认定审查范围、审查内容以及审查工作所要具备的专业知识和业务素质，进一步建立和完善规范性文件合法性审查责任制度。

二、认真把握审查范围，准确认定规范性文件

（一）规范性文件合法性审查的范围和认定要求

需要进行合法性审查的规范性文件，是指行政机关及法律、法规、规章授权组织制定并公布，在一定范围、时间内对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的文件。具体范围包括：

1. 对使用“办法”、“规定”、“决定”、“规则”、“细则”、“意见”、“通告”等名称的所有规范性文件；

2. 行政机关转发上级机关规范性文件的同时，提出具体实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的文件；

3. 行政机关转发下级机关的规范性文件，表示同意规范性文件内容的文件；

　　4. 行政机关制定的关于行政机关的“三定”规定等涉及对外管理权限并作为管理依据的文件；

　　5. 行政机关批复的内容既适用于请示机关所在区域，又适用于批复机关管辖范围的同类事项，具有事实上的普遍适用性的文件；

6. 行政机关对本机关实施的行政处罚、行政许可等自由裁量权进行细化、量化的文件；

　　7. 行政机关决定废止、宣布失效规范性文件的文件。

由于目前规范性文件没有统一的名称类型，所以认定规范性文件主要根据内容来做判断，即甄别文件的内容是否符合规范性文件的概念和特征。

（二）下列文件不列入规范性文件合法性审查范围

1. 会议文件，包括会议通知、会议纪要及会议讲话材料等；

2. 商洽工作函件，包括行政机关之间的商洽工作、询问和答复问题等；

3. 发文机关内部的工作制度，包括工作规划、计划、要点、考核、监督检查等文件；

　　4. 人事任免及奖惩、通报文件；

　　5. 各类应急预案；

　　6. 征地补偿、安置方案；

　　7. 下达预算、分配资金、批复项目的文件；

　　8. 对格式文本、报表等技术事项作出规定的文件；

　　9. 行业技术标准和技术操作规程；

10. 其他不符合《意见》规定的文件。

（三）行政机关规范性文件合法性审查程序

　　行政机关制定的规范性文件在提交政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定前，由制定机关的法制机构统一进行专业的合法性审查，并依法进行处理。其中，以政府及其办公室名义发布的规范性文件，应当经本级政府法制机构进行合法性审查后，再提交本级政府常务会议审议；以部门名义发布的规范性文件，由本部门法制机构进行合法性审查后，提交部门领导班子会议集体讨论决定。未经法制机构进行合法性审查，不得提交会议讨论。

　　三、建立和完善规范性文件制定主体资格制度

行政机关规范性文件制定主体具有特定性，只有各级政府、县级以上政府工作部门和法律、法规、规章授权组织才有权制定规范性文件。

州级部门规范性文件制定主体，由州政府政策研究和法制办公室依法确定并予以公布。除公布的制定主体之外的其他州直部门、机构（包括各类临时机构、议事协调机构及其办公室，部门的内设机构、派出机构，部门管理的二级单位，受行政机关依法委托的行政执法机构）不得以本单位、本机构名义制定发布规范性文件，其职责范围内事项确需制定规范性文件的，应当提请其主管部门制定发布。

各县市要相应开展本县市政府所属部门及其法律、法规、规章授权组织的规范性文件制定主体确认工作，并予以公布，公布结果报州政府政策研究和法制办公室备案。

四、准确把握审查内容和要求，保障审查质量

　　准确把握行政机关规范性文件的审查内容和要求，保障规范性文件的审查质量，是规范性文件合法性审查工作的关键。审查的重点内容是：

　　（一）制定主体的合法性

行政机关规范性文件制定主体具有特定性，只有各级政府、县级以上政府工作部门和法律、法规、规章授权组织才有权制定规范性文件。只有依法确定或者公布的规范性文件制定主体才能在其法定职权范围内，依照法定程序制定规范性文件。其他组织和机构制定的规范性文件，属于制定主体违法，一律不得作为行政管理的依据。各级政府及其所属部门和派出机关，法律、法规、规章授权的组织在其授权范围内可以作为适格的制定主体。其他企业单位、社会团体和行政机关的内设机构、临时机构、派出机构不作为适格制定主体。

（二）制定依据的合法性

要认真审查规范性文件是否具有充分的制定依据，同时，对依据法律、法规、规章和有关政策制定的规范性文件，要审查其是否在所依据的条件、范围、事项、标准和程序等范围内作出规定。对于法律、法规、规章和有关政策依据不充分的规范性文件，要审查其行政管理的目的和措施是否必要和适当，是否符合法治的精神和原则，正确处理好合法性与现实需要的关系。对没有明确的制定依据的规范性文件，要审查其行政管理的目的、措施是否合理、正当。

　　（三）制定内容的合法性

　　要认真审查规范性文件的内容是否符合法律、法规、规章和有关政策的规定。规范性文件的内容不得与法律、法规、规章和有关政策相抵触；不得设定行政处罚、行政强制、行政许可；不得设定行政收费或者以基金、会费等名义的收费；不得设定限制或者处分公民、法人和其他组织的法定权益的事项，不得设定法律、法规、规章规定之外的义务。

　　（四）制定权限的合法性

　　要认真审查规范性文件制定主体是否在法律、法规、规章授权的范围内或者本单位“三定”规定明确的职责范围内制定规范性文件。规范性文件不得规定非本行政区域管辖范围内的事项，也不得越权规定属于其他机关权限范围的事项。要符合立法权限保留的规定，不得规定只能由法律、法规、规章规定的事项，不得规定有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不得规定由民事法律调整的事项，不得规定公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项、市场竞争机制能够有效调节的事项、通过道德规范调整可以解决的事项、社会组织或者中介机构能够自律管理的事项。

　　（五）制定程序的合法性

要认真审查制定规范性文件是否符合法定程序。制定对公民、法人或者其他组织的权利、义务产生直接影响的规范性文件，规范性文件起草部门必须采取公告、座谈、听证等方式公开征求意见，实现决策的公众参与，并经过专家论证。对涉及经济社会发展和人民群众切身利益的，还应当进行风险评估，重点应加强对涉及社会稳定、环境保护和经济等方面的风险评估，评估结果作为制定规范性文件的重要依据。  

法制机构应当根据需要，采取书面审查、征求意见、实地调研，召开座谈会、协调会、专家论证会等方式对规范性文件进行合法性审查。

五、强化规范性文件合法性审查的监督考核

上级行政机关法制机构要将规范性文件合法性审查工作作为法制监督的重点检查内容，发现问题的，向制定机关提出审查意见，由制定机关自行纠正或者提出处理意见，报本级行政机关同意后予以纠正。

　　要把规范性文件合法性审查工作列为各级人民政府依法行政综合考核的重要内容，明确各级人民政府法制机构的审查主体地位和责任，把是否存在违法制定规范性文件作为考核的重要指标，考核结果计入每年综合绩效考核成绩。

　　六、进一步完善规范性文件合法性审查机制

州、县市人民政府所属部门要加强与政府法制机构的沟通与联系。政府法制机构开展规范性文件合法性审查工作时，要做好部门之间的衔接与配合。对涉及多部门管理职权的规范性文件，应当开展部门之间的联合审查。

州、县市人民政府法制机构应当组建规范性文件备案审查专家库，对涉及技术性、专业性较强的规范性文件，根据不同领域邀请相应的专家参与合法性审查工作。

对公民、法人或者其他组织认为规范性文件同法律、法规、规章以及上级行政机关规范性文件相抵触，提出异议审查申请的，法制机构应当按照要求进行合法性审查。经审查确认规范性文件违法的，法制机构应当向制定机关提出书面审查处理意见，制定机关应当根据法制机构的审查处理意见及时对规范性文件修改或者废止并进行公告，法制机构应当将合法性审查情况以书面形式答复申请人。

七、推进规范性文件有效期制度 

对新制定发布的规范性文件试行有效期制度，有效期不超过5年，其中暂行、试行的规范性文件有效期不超过3年，有效期届满的规范性文件自行失效。自 2016 年 1 月 1 日 起 发布施行的规范性文件，应当试行标明规范性文件的有效期。制定机关应当于规范性文件有效期届满前6个月对其实施情况进行评估，评估后确有必要继续施行的，应当重新发布，有效期相应重新计算。

　　八、加强规范性文件审查机构和队伍建设

　　切实加强各级人民政府办公室负责规范性文件核稿运转机构和政府法制机构、部门政策法制机构规范性文件审查监督工作队伍建设。县级以上人民政府法制机构、政府各部门法制机构要设置专门的规范性文件合法性审查岗位，挑选事业心、责任心、综合分析能力、沟通协调能力和文字表达能力强，法律素养较高的干部负责规范性文件审查工作。要切实做好规范性文件审查监督干部的培养、使用、交流工作，充分调动干部的积极性、主动性和创造性。各级政府、各部门办公室、法制机构及其工作人员要进一步强化规范性文件监督管理，不断提高业务素质和工作能力。

楚雄州人民政府办公室

                               2015年11月9日

（此件公开发布）